厘清地方债边界 合理释放地方的融资需求

继2015年地方政府性债务清理甄别、锁定地方政府存量债务之后，2015、2016年无论是新增债券发行，还是对存量债务的置换，都在有序进行。数据显示，这部分债务风险有下降的趋势。

但一些地方财政官员对记者表示，基层财政压力仍然很大，债务负担也重，而且后续举债或创新投融资的需求也大。

政府债务边界不清，仍是个很现实的问题。传统的政府投融资平台债务，很多还债来源仍然是财政性资金，平台仍在艰难转型中；合规合法的创新投融资方式，如PPP、政府购买服务、政府投资基金等，实践中有部分实为变相举债，为后续清理政府债务埋下隐患。

地方政府究竟有多少债务？

2015年8月份，全国人大常委会批准通过2015年地方政府债务限额为16万亿元。这个限额包括两部分，一部分是截至2014年末地方政府债务余额15.4万亿元，另一部分是全国人大批准的2015年地方政府债务新增限额0.6万亿元。

当时人大常委会审议的议案中，还提及截至2014年末的8.6万亿元地方政府或有债务，包括政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务。

而在2013年8月份，审计署对全国债务进行审计时，截止到2013年底，地方政府负有偿还责任的债务为10.9万亿，或有债务总计为7万亿。

2013年，地方政府债务的问题已经引起各方重视，采取了一些控制手段。但经过2015年这一轮债务甄别清理，仅仅一年半的时间里，地方政府债务增长了40%，或有债务也增长了20%多。

有西部省会城市城投公司相关负责人曾对记者表示，2015年的债务甄别，锁定的地方政府债务，并未覆盖完全。地方在上报数据的时候，有所顾忌，担心存量债务规模过于庞大，部分仍在体系外。

2016年10月份，财政部再次组织对地方政府债务进行摸底，将融资平台公司举借债务纳入其中。有东部省份财政系统人士对记者表示，基层有些地方政府债务压力很大，地方财政存在攀比心理。

2016年最新数据显示，地方政府发行政府债券表现比较节制，不少省份债务余额并未达到限额标准，一些省份还在积极还本，或者通过PPP模式来减少债务余额。

即便在2016年，地方政府发债的信息披露文件中，对于或有债务及投融资平台债务仍不敢忽视。比如，湖南截止到2014年底，政府债务余额为6267亿元，或有债务为5738亿元，或有债务占政府债务比重接近92%。同时，湖南拥有的68家融资平台，截止到2015年6月底全部债务合计7404亿元。

湖南政府债券评级报告中指出，“整体看，受平台债务规模和政府或有负债规模较大影响，湖南省政府面临一定的或有负债压力”。

虽然财政部一直强调厘清政府和企业债务边界，融资平台举借债务不属于政府债务，但政府债务边界究竟在哪里，实践中并不容易把握。

东部某地级市财政官员表示，市里领导每年都在抓项目，抓有效投资。如果是一些小点的公益项目，财政资金能够应付；但是很多大项目，投资额度一大，只能交由平台公司来承担。43号文之后，中央文件要理顺关系，政府和融资平台企业的债务要划分好界限，“谁举债，谁负责”，但实际操作中并不容易。

地方融资需求仍大

另一东部省份某区财政官员也表示，虽然区政府财力比较充裕，但在巨量的投资需求面前，仍然很不够用，需要有更多合规的投融资创新手段。

该官员举例到，市政府部署的轨道交通项目，需要区政府进行资金配套。单单这一项配套资金，就已经远超区政府年度财政支出的10%。现在中央力推PPP模式，但为了防控风险，要求年度PPP项目政府出资部分不得超过年度支出的10%，但现实又很难不突破。

不过，该区财政官员表示，当他们考虑政府投资基金，希望吸纳更多社会资本参与政府项目时，很多金融机构表示希望能有固定回报，不愿意过多参与项目管理，这又碰到政策红线，即中央明文禁止的“明股实债”。

2015年元旦，新预算法生效。此后，依照法规，地方政府举债只能发行政府债券。地方政府需要创新投融资手段，允许的方式包括PPP模式、产业基金、政府购买服务等。

比如PPP模式。经过近几年的推广，PPP热遍全国，各地PPP项目层出不穷。截止到2016年11月底，财政部PPP项目累计录入项目数超过1万个，投资总额高达12.9万亿元。

PPP模式的投资项目，政府只需出资少部分，旨在吸引社会资本，利用社会资本的资金、技术、管理、运营等优势。但现实中，政府推出的PPP项目由于后续经营现金流不足，项目运营仍要靠政府财政资金持续进行补偿，这部分财政支出责任列入跨年度预算加以保障。

PPP项目投资额不等同于政府债务，但也会引发债务担忧。有地方财政人士也对记者表示，PPP项目周期动辄十几、二十年，靠项目本身收入难以覆盖投资成本，需要财政补贴，补贴支出纳入中长期预算，财政要持续履行支出责任。PPP模式的融资，应该纳入债务统计口径。

2016年12月，财政部副部长史耀斌在全国PPP工作推进会上表示，部分PPP项目存在不规范的现象，比如假借PPP搞变相融资。一些地方的思维仍然停留在融资搞建设上，打着PPP的旗号采取政府承担兜底责任的形式，政府回购、明股实债、固定回报等变相融资问题较为突出。部分项目缺乏运营和绩效考核，实质上是拉长版BT。这些做法既产生一定的挤出效应，影响PPP模式的规范推广，也增加了地方政府债务风险隐患。

地方政府永远缺钱，现行的地方债管理似乎难以根本杜绝地方违规举债现象，也难以遏制住地方债务的无序扩张。中央想控制地方政府举债，仍有各种各样的压力迫使地方去借钱。