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“堵后门”倒逼地方融资平台转型

2018-01-09 08:03:11 来源:21世纪经济报道
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(原标题:“堵后门”倒逼地方融资平台转型 地方债管理与地方金融体制改革要有机结合)

2018年,地方债务置换将进入第四个年头。根据数据统计,截至目前,我国地方政府置换债发行规模已达到10.8万亿元,2018年仍有1.88万亿元地方债有待置换。

据业内人士估计,地方债置换有望年中收官,新增专项债额度有望增加,发行品种或有新突破。

然而,2017年12月20日闭幕的中央经济工作会议,在重点强调防控金融风险的同时,延续了此前全国金融工作会议、中央政治局会议等基本精神,再次强调要切实加强地方政府债务管理。可见,“严控”规模今后仍将是地方债的主旋律,即使债务置换完成后,地方债也需在严控中规矩前行。

在债务置换进程中,地方债务同步实现了“减负”和“规范”。置换后的债券利率以国债利率为基准,比原来地方政府债务利率下降较多,比地方政府融资平台的举债成本低更多,因而将大幅降低地方政府的利息成本和财政负担。

通过债务置换,地方债的透明度也大大加强,因而中央政府可以使地方债更加规范,严肃财政纪律,严防地方政府任性而为、过度举债。

中央经济工作会议闭幕两天后,财政部即发通报,指出江苏、贵州两省近期查实多起地方政府违法违规举债担保问题,除了责令限期整改,还将依法依规对20个市县的72名相关责任人启动问责程序,给予行政开除、行政撤职、降级等不同程度的处分。因而,地方债务置换既取得降低成本之功效,更重要的是在置换存量中发现问题、整改问题,同时立新规、严纪律,为今后继续严控地方债打下基础。

严控地方债的两条主要举措是“开前门”和“堵后门”。“开前门”主要是通过2014年修改《预算法》,允许地方自主发债,建立规范性举债通道,包括一般债券和专项债券。在2017年,财政部相继推出土地储备、政府收费公路两类专项债券及相关办法,并试点发行项目收益与融资自求平衡的专项债券品种。对地方债实行“额度控制”是基本原则, 2015年至2017年这3年间,地方政府一般债券和专项债券、新增地方政府债务的“天花板”分别为6000亿元、1.18万亿元和1.63万亿元。“额度控制”之外,“开前门”的同时还持续加强制度建设,强化地方举债纪律与问责,形成地方政府债务管理和监督的“闭环”制度体系,包括债务限额管理、纳入预算管理、发行新增地方政府债券、建立风险预警和应急处置机制、构建地方政府债务常态化监督机制、坚决查处违法违规融资担保行为并公开曝光等措施。

“堵后门”是严格控制地方政府融资平台的举债行为。在地方债务的压力下,地方融资平台成为违法违规举债“新变种”的高发地带,不少违规通道业务、代理业务均来源于此,隐形政府债务大多隐身于这些平台之中,政府责任不清晰、不明确,政企不分成为常态。而且,地方融资平台的不规范举债行为,往往不计成本,不仅直接抬高地方融资市场的利率水平,更可能导致地方金融风险积聚,并通过理财等通道向正规金融机构传递。所以说,只有堵住“后门”,“开前门”才能取得实效,地方债务才能规矩地前行。

在“堵后门”的同时,地方政府融资平台必然面临功能疏解和职能转型。实际上,近年来不少地方平台已经走上了转型之路,从传统的面向政府项目、地方债务为主旨,转向面向市场、面向企业为导向,从服务政府指令转向市场化机制约束,逐步将融资租赁、担保、互联网 金融等新业态、新模式引入到平台的发展中,在建立地方新型投融资体制、中小企业融资、产业引导与培育等方面发挥新的作用。不少地方版的“金控”改革即为这种战略转型的前奏,从这些地方实践可以看出,在“堵后门”倒逼地方融资平台转型过程中,通过改革创新与积极转化,蕴育着地方金融改革、再造地方金融国资的重要契机。

总体来看,地方债务置换顺利收官值得欣喜,然而地方债务层面多年积累的问题仍然不容小觑,还有许多改革任务需要进一步推进。规范、置换、减负之后,地方债并非是“轻装上阵”,而仍然肩负着深入推进地方债务管理体制改革的重任,需要在严格管控中规矩前行,并有机结合地方金融体制改革。

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