地方债分类入预算政府发债将设置限额

中国政府会为地方债务单独设立一个账本吗？还是会将债务分门别类地塞进现有的四个预算账本当中去？目前看来，后者的可能性更大。

经济观察报独家获悉，财政部制定的《地方政府债务纳入预算管理暂行办法》（下称《办法》）已经进入征求意见阶段。《办法》要求，截至2014年12月31日的存量地方政府性债务，在清理甄别报全国人大批准后将纳入预算管理。其中，一般债务纳入一般公共预算管理，专项债务纳入政府性基金预算管理。

对于增量债务，财政部希望通过年度限额方式管理。上述《办法》若实施，意味着自2015年开始，地方发行政府债券的规模，将受限于财政部和县级以上财政部门下达的年度债务限额，并且成为地方政府政绩考核的一部分。

同时，对于尚处过渡期的在建项目，其通过举借贷款形成的政府债务，也将与上述政府债券一并被纳入年度债务限额管理。

财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚告诉经济观察报，所有的政府收入都应纳入预算管理，而政府性债务也是财政收入的一种，是政府名义组织的收入，所以纳入预算管理是正常的。

“地方政府性债务之所以在新预算法实施前没有纳入预算，是因为以前地方政府在法律意义上是没有债务收入的，只有经过清理甄别和全国人大批准，即法定认可后才能纳入预算。”赵全厚说。

债务入预算

早在2014年10月，财政部就发布文件要求地方政府甄别存量债务并纳入预算，目前甄别工作在2015年1月初就已结束。

上述《办法》是对地方政府的存量债务、新增债务和在建项目债务如何纳入预算管理，分别作出的更明确的规定。

存量债务资金包括一般债务和专项债务。项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的，甄别为一般债务；项目有一定收益，计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金、专项收入，能实现风险内部化的，甄别为专项债务。

上述存量债务纳入预算管理的范围，包括三个部分：存量债务的还本付息、当年存量债务资金安排的项目支出，以及存量债务中未支出资金。

其中，对于存量债务的付息支出，《办法》按照一般债务和专项债务的分类规定了其来源；一般债务付息支出必须通过一般公共预算安排，不得通过债务资金支付。专项债务付息支出必须通过政府性基金预算安排，不能通过债务资金支付。

以往地方债务的利息支出主要用政府的经常性收入，即一般公共预算来支付，这是财政部在2001年就发文规定过的。“但债务还本可以借新还旧，和国债的偿还方式一样。”赵全厚告诉经济观察报。

除了存量债务，为了保证在建项目后续融资，防止出现半拉子工程，《办法》规定在2015年12月31日前，保障性住房、公路、水利、土地储备等在建项目，仍可继续按原协议通过贷款举借政府债务。

其中，需要举借窄幅债务的在建项目，优先通过政府债券解决，不足的通过原协议贷款解决。

这就意味着，存量债务和这些债务每年所产生的大部分支出，都会被分类纳入政府年度预算账本中。而在建项目和新建项目所形成的债务，原则上只能通过地方发行自发自还的政府债券来偿还，只有在建项目债务仅通过政府债券不能完全覆盖时，才允许以贷款方式解决。

至此，地方所有形式的政府性债务基本都被装进了政府预算的“笼子”里，现在需要给这个笼子加把锁——限额管理。

为了提高地方政府预算编制的完整性，《办法》要求财政部应于2015年及以后年度的9月30日之前提前下达下年度部分债务限额，县级以上财政部门也应该提前下达下年度债务限额。

由于新预算法不允许地方政府列赤字，因此从原则上看，上述所有政府年度支出超出政府收入的部分，除部分在建项目外，都必须以政府债券形式体现，其总额不能超越年度债务限额。

中期规划为PPP开口子

上述《办法》还为PPP（Public-Private　Partership，政府与社会资本合作）模式特别开了口子。

为鼓励社会资本通过PPP模式参与城市基础设施建设，国务院曾发文要求政府通过财政补贴等事先约定的规则提供支持，以保证投资者有长期稳定收益。

这些对PPP项目的财政补贴也将被纳入预算管理。上述《办法》规定，对于PPP项目的财政补助应照支出性质分别纳入一般公共预算和政府性基金预算管理。

其中，财政补贴在三年以内的，列入中期财政规划；超过三年的，通过多年期拨款指标文件安排。预算安排的财政补贴应与PPP项目事前公开约定数额保持一致。“PPP项目一编三年，实行项目库管理。”赵全厚认为，这些项目通过进入数据库，定好补贴三年，每年补贴定额，是个很不错的事。

他表示，以往的预算一年一做，对PPP项目来说，以后有没有补贴不一定，因为没有约定，现在这条规定让地方政府在做PPP项目时底气更足。“本身PPP项目时间跨度长，以前企业参与是对财政的信任，现在是有了依据。”大岳咨询总经理金永祥对经济观察报表示。

而且，金永祥认为，这个规定对地方政府的约束比较强，补贴一旦定下，专款专用，对于做PPP资金有上限，也就是在财政承受能力评估的范围之内。而且，《办法》还要求政府财力在安排基本公共服务支出并偿还到期债务后，才能用于PPP项目补贴。

为此，财政部要求各地根据本地区国民经济和社会发展规划，结合中期财政规划编制要求，做好三年期公益性资本项目建设及投融资计划的编制工作。

财政部认为，债务预算管理是地方政府债务管理制度框架的核心，因此需要从预算编制、预算调整、预算执行、债务决算、结转结余等方面加以约束，以用于地方政府预算的绩效评价和监督。

“地方政府性债务纳入预算管理，对规范举债行为，特别对保障偿还到期债务作用很大。编入年度预算后，通过测算债务收入和支出，地方对于已经举借的债务能做到心中有数、量力而行、科学决策。”财政部财政科学研究所研究员王泽彩告经济观察报。

王泽彩说，地方决策者的投资冲动，在债务纳入预算、在考虑还款压力后，会有所降低。同时通过债务分清责任，盘点清楚家底，清楚自己的资产负债，可以为将来推行政府综合财务报告提供更好的基础。