存款保险制度的推出对银行经营的影响

摘要：2014年11月30日，国务院对外发布《存款保险条例（征求意见稿）》，中国的存款保险制度即将推出。本文将分析存款保险的特点以及存款保险制度的推出对国内商业银行在存款吸收与流动性、风险偏好、经营成本、外部信用等级等方面的影响。

关键词：存款保险制度 存款保险条例 银行经营

存款保险起源于二十世纪经济大萧条时代。1929-1933年的经济危机导致了大量的美国银行业机构破产倒闭，据统计，从1930年至1933年一季度共有9069家银行破产。为应对此次银行业危机，美国建立了存款保险制度，通过存款保险的方式，为银行客户的部分存款提供保护，以维持美国金融体系的稳定和公众对金融体系的信心。自此以后，全球主要的经济体逐步建立了存款保险制度，为金融体系建立安全网和退出机制。存款保险制度在应对银行经营失败的风险、保持公众对金融体系的信心等方面起到了重要作用。同时，存款保险制度也导致了道德风险和逆向选择。由于银行购买存款保险，将存款偿付的风险转移给了存款保险公司，在一定程度上导致了银行风险偏好上升，从而导致了银行体系内在不稳定性上升，即道德风险；另一方面，由于保险会导致逆向选择，即风险较高的银行倾向于购买存款保险，而导致存款保险公司赔付率上升，削弱保费的充足性，为提升存款保险基金的偿付能力，存款保险公司将调升承保费率，从而加重银行尤其是风险水平较低银行的成本负担。

2014年11月30日，国务院对外发布《存款保险条例（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”），中国的存款保险制度即将推出。本文将分析存款保险的特点以及存款保险制度的推出对国内商业银行在存款吸收与流动性、风险偏好、经营成本、外部信用等级等方面的影响。

存款保险的基本制度安排分析

（一）政府保险和私人保险

根据存款保险的提供者划分，存款保险可分为政府存款保险和私人存款保险。政府作为存款保险人，其优势是政府具有足够强大的信誉，并且拥有征税权，能够有效分担存款人风险，尤其是在出现系统性风险或大型银行机构出现风险时，政府的担保才能保护存款人利益，维持公众对金融体系的信心。私人存款保险机构具有经营灵活性和效率，可以有效地评估投保银行的风险，但因其不具有征税的权利，自身财务实力可能不足以应对系统性风险或大型银行机构风险，最终还是需要政府提供救助。

根据征求意见稿，中国未来的存款保险制度将以政府保险的形式运作，存款保险基金管理机构由国务院确定，存款保险基金管理机构参加金融监管协调机制，并与中国人民银行、银行业监督管理机构等金融管理部门、机构建立信息共享机制。

（二）强制保险与自愿保险

存款保险具有两种实施形式，即强制保险和自愿保险。强制保险又称法定保险，是由政府颁布法令强制要求银行参与存款保险，自愿保险则是由银行自行决定是否参与存款保险，以及投保的数量。强制存款保险优点在于银行客户的存款都可以获得一定的保护，能够有效维持公众对银行体系的信心，其不足之处在于银行不能根据自身的风险安排最优的保险方案。自愿保险可以给予银行自由决定参保决策，但这种保险安排将导致逆向选择和道德风险，风险较大的中小银行更愿意参保，而拥有大规模存款的大型银行可能会拒绝参保，这容易导致保费偏高，投保的有效需求下降。由于参保银行与未参保银行对存款偿付风险不同，因而存在存款利率的差异，这容易导致存款人根据经济周期和银行的信用等级差别进行存款转移，这将导致银行存款的不稳定性，增加流动性风险。

根据征求意见稿第二条，中国未来的存款保险制度实行强制保险的原则，投保机构涵盖在中华人民共和国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构，而上述机构在中国境外设立的分支机构以及外国银行在中国境内设立的分支机构不在保险范围内。根据征求意见稿第四条，存款保险制度覆盖的存款包括人民币存款和外币存款，但金融机构同业存款、投保机构的高级管理人员在本投保机构的存款被排除在外。

（三）全额保险和限额保险

根据存款保险对存款人的保障程度，可分为全额保险和限额保险。全额保险是对所有存款提供保障，由于其覆盖面广，更有利于银行体系的稳定，但全额保险容易导致较高的道德风险。险额保险则是设定存款保障限额，如出现风险，存款人只能在限额内获得全额保障。这种存款保险安排是存款保险公司、银行和储户三者之间的损失分摊，有助于激励相容和降低道德风险，但如果出现银行恐慌，也容易导致银行挤兑风险。

根据征求意见稿第五条，中国未来的存款保险制度将实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元，同一存款人在同一家投保机构所有被保险存款账户的存款本金和利息合并计算的资金数额在最高偿付限额以内的，实行全额偿付；超出最高偿付限额的部分，依法从投保机构清算资产中受偿。

限额保险设定的保障范围也不是固定不变的，根据人均GDP、居民储蓄率、危机损失程度和维护金融稳定的需要可以重新修订。表1为美国自建立存款保险制度以来其保险限额变化情况。在2008年金融危机发生后，美国将存款保险限额提升至25万美元。

表1 美国存款保险限额 单位：美元

1933年 1934 年 1950 年 1966 年 1968 年 1974 年 1980 年 2008 年

2500 5000 10000 15000 20000 40000 100000 250000

数据来源：FDIC。

虽然限额保险可以降低道德风险，但在严重的金融危机发生时也不能阻止银行挤兑风险的发生。因此，为维持金融体系的稳定，在金融危机发生时，存款保险公司也可能提供阶段性的全额保险。美国2008年发生的金融危机对美国金融体系产生了剧烈冲击，为减少金融市场的恐慌，美国国会通过《多德-费兰克法案》授权FDIC对银行和存款机构的存款提供阶段性的全额保险（从2010年12月31日至2012年12月31日）。根据征求意见稿，中国未来的存款保险制度设计中也预留了最高偿付限额调整的条款，征求意见稿第五条规定了中国人民银行会同国务院有关部门有权根据经济发展、存款结构变化、金融风险状况等因素调整最高偿付限额，报国务院批准后执行。

存款保险费率与保费充足性

（一）存款保险费率的确定

目前，国际上有两种类型的存款保险费率，即单一费率和风险差异费率。前者是对所有参保的银行收取统一的费率，后者是根据银行的风险水平收取差别费率，即风险水平较高的银行承担较高的存款保险费率。单一费率使得保费成本只与存款规模相关，比较容易实施，但其收取的保费与银行风险水平无关。实际上，中小银行风险要高于大型银行，这一保费模式可能存在激励约束问题，导致了风险较低的大型银行多缴费，风险较高的中小银行少缴费。风险差异费率是在评估银行风险水平的基础上确定费率水平，但实施起来比较复杂。

美国存款保险制度实施的是风险差异费率模式。制定保费费率的变量包括银行的监管评级、债券评级和财务指标。2008年3季度末，美国存款保险基金的准备率（存款保险基金与受保障存款的比率）降至0.76%。2005年的联邦存款保险改革方案要求FDIC董事会在存款保险基金准备率低于1.15%或在未来6个月内将低于1.15%时采取修复计划，在5年之内将覆盖率水平至少提升至1.15%。为提升保险基金准备金率，2009年，FDIC提高了存款保险费率，见表2。

表2 2007-2009年美国存款保险费率变化

风险分类

2007年

2009年

费率（BP）

费率（BP）

1

5-7

7-12

2

10

17-43

3

28

27-58

4

43

40-77.5

数据来源：FDIC。

同时，FDIC决定将通过修改保费计算基础来提升存款保险准备金率。2011年，按照《多德-费兰克法案》的规定，FDIC修改了存款保险费评估的基础，即以合并口径下的平均资产总额（季度内的日平均值）与平均有形所有者权益（Tier1capital，一级资本的月平均值）之间的差额为基础计算存款保险费，取代了于1935年确定的以估计受保障的存款规模为基础的计算口径。存款保险费评估基础的修改目的是确保风险较高的银行承担较高的风险保费。该修改方案还重新考虑了大型金融机构的运营与业务的复杂性。新的大型银行的风险定价规则将监管评级和某些特定的前瞻性财务指标囊括进两个计分卡中 — 一个是针对大多数大型机构的计分卡，另一个是针对其余的在结构和营运上非常复杂、或一旦失败会显现出独特风险与挑战的巨型机构。表3是在新评估基础上确定的存款保险费率的分布表，从费率水平看，风险较低的银行承担较低的风险费率。

根据征求意见稿第九条，未来中国的存款保险制度将实行风险差异费率的定价模式，存款保险费率将由基准费率和风险差别费率构成，各投保机构的适用费率将由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营管理状况和风险状况等因素确定。目前征求意见稿中尚未明确具体的费率标准及风险差别费率计算公式，未来中国存款保险制度的收费标准有待进一步观察。美国现阶段在“骆驼评价体系”（CAMELS）评级和监管评级的基础上综合考虑金融比率和债务级别计算风险差别费率，“骆驼评价体系”涵盖资本充足率、资产质量、管理水平、盈利状况、流动性水平及市场风险敏感性等多方面定性和定量因素，预期未来中国存款保险制度也将采用类似模型结合监管等级、外部信用评级及业务结构和复杂程度等因素确定费率。

表3 新评估基础的保险费率等级分布

等级

费率（BP）

1

5.01-7.50

2

7.51-10.00

3

10.01-15.00

4

15.01-20.00

5

20.01-25.00

6

25.01-30.00

7

30.01-35.00

8

35.00以上

数据来源：FDIC。

（二）存款保险费的充足性

存款保险制度是为了在银行机构出现财务危机或破产时保障存款人利益，以避免银行体系遭到单个银行被挤兑以及挤兑情况在银行体系内传染的风险，维持金融体系的安全性。存款保险保费的充足性决定了存款保险能否有效地应对银行业的危机。如果存款保险保费不足以弥补存款人的损失，存款保险机构可能需要政府注入流动性，同时为弥补保费不足的问题，存款保险机构将提升存款保险承保费率。

美国存款保险制度在近80年的运营中经历了数次经济危机，存款保险在应对危机时起到了重要作用，但2008年爆发的危机使得存款保险基金余额在2009年出现了赤字（见表4），这表明存款保险基金不充足。2010年12月14日，在《多德-弗兰克法案》授权下，FDIC董事会将存款保险准备金率的上限从1.5%上调至2%。FDIC通过估算，认为2%的准备金率可以维持存款保险业务在银行业周期和经济周期中的稳健经营，同时可以保障存款保险基金维持正的余额。

存款保险保费充足性的估计需要经验数据的积累以及对未来发生的最大损失的预测，但2008年金融危机表明危机导致损失仍将超出估计范围。在存款保险基金的充足性方面，征求意见稿中尚未明确规定保费的具体定价水平，但估计应对单一银行破产的情形存款保险基金的偿付能力尚能满足需要，但存款保险基金的充足性水平在应对存款吸纳机构系统性风险方面未来仍需经受危机考验。

表4 美国存款保险准备金

年度

2005年

2006年

2007年

2008年

2009年

2010年

2011年

2012年

2013年

余额（美元）

485.97

501.65

534.13

188.89

-208.50

-73.52

118.27

329.58

471.91

准备金率（%）

1.25

1.21

1.22

0.40

-0.39

-0.12

0.17

0.44

0.78

数据来源：FDIC。

存款保险机构职能

根据国际通行经验，存款保险机构的职能包括制定保费费率标准、征收保费、资金保管和运用等职能。

根据征求意见稿，未来中国的存款保险机构职能包括制定和调整存款保险费率标准、确定各投保机构的适用费率、归集保费、管理和运用存款保险基金、在限额内及时偿付存款人存款等，与国际上建立了存款保险制度国家的存款保险机构职能类似。但需要注意的是，征求意见稿赋予了存款保险机构对存款吸纳机构采取早期纠正措施和风险处置措施的权利，存款保险机构有权在投保机构资本不足时对其提出风险警示，在投保机构资本充足率大幅下降、严重危及存款安全以及存款保险基金安全时会同其他监管机构或单独要求投保机构补充资本、控制资产增长、降低杠杆率等，针对上述情况存款保险机构有权提高投保机构适用费率。上述规定意味着存款保险制度的推出将使存款吸纳机构具有一定的监管职能。

存款保险机构最首要的也是最主要的职能就是当投保机构面临破产、清算或是被接管时所行使的使用存款保险基金偿付存款人被保险存款的职能。根据征求意见稿，未来中国的存款保险机构有权遵循基金使用成本最小的原则选择在限额内直接偿付被保险存款、委托其他投保机构代为偿付被保险存款或为其他投保机构提供担保、损失分摊或者资金支持以促成其收购或者承担面临经营困难投保机构全部或者部分业务、资产、负债等方式使用保险基金。根据其他国家存款保险制度运行经验，存款保险机构多采取的措施是为运营困难投保机构的潜在收购者提供有毒资产购买、成本分摊、担保、优惠贷款等帮助。在存款保险基金管理机构偿付存款人的被保险存款后，即获得在偿付金额范围内取得该存款人对投保机构相同清偿顺序的债权。

从对面临经营困难银行的救助方式来看，目前征求意见稿只规定了框架性的存款保险基金使用方式，具体救助方式有待存款保险条例实施细则公布后进一步观察。根据美国存款保险制度运行经验，主要的救助方式包括并购和合并问题机构、破产清算以及公开救助等。在救助流程方面，当某家银行陷入经营困难时，存款保险机构将会以工作组的方式介入调查、进行资产评估、以最低成本的原则确定救助框架。根据美国的处置经验，最为频繁被使用的方式为并购和合并问题机构，普遍看来，此种方式会缩短问题机构的处置时间、降低问题机构资产和负债展期情况出现的可能性，以及降低对当地金融业的影响。此种救助模式下，存款保险机构会介入购买和并购过程中资产打包、定价、竞价者标准设定等一系列流程。而在问题机构破产清算的模式下，存款保险机构会直接以存款保险基金支付储户在存款保险制度限额内的损失，而储户此部分的索赔权将转移至存款保险机构。

存款保险制度推出对银行经营的影响

（一）存款吸收稳定性

对商业银行而言，存款吸收能力是影响其经营成败至关重要的因素。在当今中国金融环境下，存款保险制度的推出会在一定程度上影响商业银行存款吸收的稳定性。显性存款保险制度推出后，中小型银行受其信用风险相对较高影响，存款稳定性将会出现一定程度的波动，其存款将向国有大中型银行等信用风险相对较低的机构流动。相比国有大中型银行，中小型银行经营风险相对较高，破产清算导致的存款人损失的可能性更大，存款保险制度的推出也会使存款人更清楚地意识到这种银行破产清算发生的可能性。相比国有大中型银行，中小型银行在面临经营困难时以市场化程序处置的可能性也更大，存款人资产受损失的可能性也更大。这种存款人面临损失的情况在有存款额度保护上限的存款保险制度环境下会进一步被放大。因此，存款保险制度的推出会导致存款向国有大中型银行流动，中小型银行现有的存款稳定性值得关注。

当然在利率市场化的情况下，中小型银行面对存款流出的情况不可避免地会选择出让一部分存贷款利差从而提供相对更高的存款利率以稳定自身存款，上述情况下，存款向国有大中型银行集中的情况会有所缓解，中小型银行存款的稳定性会得以提升，但存款利率的上升不可避免地会影响中小型银行的盈利能力。

此外，世界上现在正在运行的存款保险制度普遍只针对零售存款，对批发存款的保护基本不存在或者仅仅存在于较低层面，近期推出的征求意见稿中虽将批发存款纳入承保范围内，但批发存款规模普遍超出存款保险保障上限，公司存款客户不免出于分散风险的考虑从而改变其存款结构。存款保险制度实施后，假如中小型银行不能在风险补充收益以及附加服务等方面体现明显竞争优势，其公司存款客户将存款转移至大型银行的可能性相比零售客户更高，公司客户存款的流动将会对中小型银行存款稳定性的提出更大的挑战。

在存款保险制度最先推出的国家美国，现存存款保险制度运行成熟，经营不善的银行普遍以市场化的破产清算告终，但2008年金融危机期间监管部门也对市场明示出十余家“大而不能倒”的系统重要性银行，展现出对大型银行和中小型面临相同经营困境但不同的救助态度。在中国，存款保险制度的推出难免会增加公众对大中型银行的信任，加大对中小型银行的担忧，导致存款向大中型银行的集中，增加中小型银行存款稳定性方面的挑战。

（二）风险偏好

存款保险制度的推出会一定程度上的增加存款人和银行经营者的风险偏好。

在存款保险制度实施之后，对于存款人来说，银行的经营成败和其在银行的存款是否能够到期兑付脱离了关系，无论银行是否被破产清算，存款人存款均可或由银行兑付，或由存款保险公司兑付。假如中国未来真正的利率市场化得到实现，届时存款吸纳机构将可以在不受监管限制的区间内自主决定存款吸纳利率水平，存款人对存款利率的考虑将超过其对存款安全性的考虑而成为其选择银行最主要的考虑因素。在其他条件相同或近似的情况下，存款人不可避免的选择可以提供最高存款利率的银行，给定银行经营成败与否存款都不会受到损失，故存款人的风险偏好上升。

在存款保险制度推出之后，对于银行经营者，其势必将要提高存款利率以提高无论是存量存款的稳定性或为了着眼于增量存款。然而在贷款利率粘性较高，难以在短时间内以相同幅度上升的情况下，单纯的提高负债的成本无疑会削弱银行的盈利水平，从而影响对银行股东的回报。为了应对存款保险制度推出导致的银行各方面经营成本的上升，银行经营者的风险偏好会上升，为了维持原有的盈利水平，银行将选择将更多的资源配置至负债占用较少的表外业务或优先考虑能够给出更丰厚回报水平的客户贷款需求，而此类客户往往潜在信用风险较高。

针对存款保险制度推出后银行经营者风险偏好上升的情况，实施有存款保障额度上限的存款保险制度会一定程度上约束上升的银行经营者风险偏好。有存款保障额度上限的存款保险制度主要保护对银行经营风险不敏感的中小储户，而大储户存款规模超出投保上限，银行经营成败和其存款安全性有直接关系，其更有动力对银行的经营风险加以关注甚至在某些情况下取出其在某家银行的存款。受其存款规模的影响，银行对这些大储户的行为也更加关注，大储户关于降低经营风险的意愿也更容易被银行经营者所接收。此外，存在着风险差异保险费率的存款保险制度也会对银行经营者不断上升的风险偏好形成制约，经营风险上升将导致存款保险费率上升。此种情况下，商业银行经营者将被迫在低运营风险低存款保险费率和高运营风险存款保险保费费率升高中进行选择，风险偏好的上升和保费费率上升之间的博弈将在一定程度上对商业银行风险偏好不断上升的局面形成约束。

（三）成本

存款保险制度对社会成本的影响可以分为显性成本和隐性成本两方面进行分析。

在存款保险制度的显性成本方面，最值得关注的成本莫过于存款吸纳机构需要缴纳的保费。无论在固定费率或是差异费率的情况下，存款吸纳机构都需要向存款保险机构缴纳一定数额的保费，固定费率和差异费率这两种费率模式对存款保险机构向商业银行体系征收的保费总量方面没有差异，不同的定价模式只会影响各存款吸纳机构对保费的分摊结构。存款保险机构不以盈利为目的，其吸纳的资金投向以安全性和流动性为最优考量指标，存款保险机构吸纳的资金投资收益率基本接近无风险利率。对于需要缴纳保费的存款吸纳机构而言，存款保险制度的推出和保费的缴纳意味着其将一部分资产配置至收益率极低的投向中，相比于以往此部分资产配置到收益率较高的贷款或债券市场的情况，存款吸纳机构监管成本的上升将一定程度上传导至其经营成本。

在存款保险制度的隐性成本方面，最容易被忽视的是不完善的存款保险制度设计导致的存款吸纳机构整体系统性风险上升。如上文分析，存款保险制度推出会导致中小银行为了存款的稳定性被迫向储户提供相对于大型银行更高的利率，存款保险制度推出亦会导致不同机构间因为规模差异而导致的不公平竞争，单一保费定价模式或不合理的风险差异定价模式会形成经营保守的银行对经营激进的银行实质上的补贴，存款保险制度的推出也会导致存款吸纳机构风险偏好以及经营者道德风险的上升。上述情形均会一定程度上导致存款保险机构整体系统性风险上升，一旦上述风险暴露，整个社会的福祉必将受到削弱。相比现行的隐形存款保险制度，一个设计不完善的显性存款保险制度存在着对整体经济体系危害更大的可能性，目前的征求意见稿对风险差异费率定价模型等存款保险制度核心构成因素尚未有明确的披露，此外即便设计完善的存款保险制度在实际运行过程中也有可能暴露某些设计过程中未考虑到问题，未来中国实施的存款保险制度设计上的完善性和运行中的有效性仍有待进一步观察。

存款保险制度推出对银行信用等级的影响

存款保险制度的推出对银行业金融机构信用风险水平的潜在影响存在着差异性。针对大型银行而言，存款保险制度对大型银行吸收存款的稳定性方面影响不大，存款保险限额会导致大型银行一部分客户存款超出限额的部分出现流动。根据美国的经验，隐性存款保险制度向显性存款保险制度的过度并不会导致政府降低对大型银行的支持。大型银行普遍收入结构较多元化，利息净收入占营业收入的比例相对较低，相较于中小型银行，成本方面的上升对其负面影响不大。整体来看，存款保险制度的推出在外部信用评级方面对大型银行负面影响较小，大型银行破产清算的概率并不会应为存款保险制度的推出而明显加大。

而针对中小型银行，存款保险制度的推出将会对其吸纳存款的稳定性方面带来一定程度的冲击，中小型银行营业成本也会增加。此外，从制度设计方面来看，存款保险制度的推出意味着中小型银行来自政府的支持力度减弱，但从股权结构方面看，尽管近年来国内缺乏涉及商业银行破产案例，政府对商业银行面临运营困难时的救助态度也有待实例验证，但是目前政府股东在银行业金融机构中持股比例较高，国家资本普遍通过省市财政局以及地方国资委下属的国有企业直接或间接持有中小型银行较大规模的股份，政府作为主要股东对中小型银行的支持力度在实际运行中因受存款保险制度推出而减小的可能性不高。但随着股权结构的变化以及混合所有制改革的推进，未来国家资本在银行业金融机构中的占比存在下降的可能性，未来政府对中小型银行的支持力度存在着不确定性。此外，国家逐步开放民营资本进入银行业金融机构，数家民营资本主导的中小型银行正在筹备中，政府对于民营银行的支持态度仍需观察。整体来看，存款保险制度的推出对目前中小型银行政府支持力度的负面影响不大，但未来上述因素的潜在变化值得关注，而在信用评级过程中，评级机构关于政府对中小银行信用支持的考虑因素将会逐步减弱。

作者：杨杰 宋歌

参考文献：

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